Truy nguyên chế định phân loại đất: từ “thổ cư”, “đất chữ T” đến dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi)

Đặt vấn đề

Khi bàn về phân loại đất, thực tiễn và cả các hồ sơ chính sách thường gộp ba câu hỏi rất khác nhau vào cùng một chỗ:

Một là câu hỏi danh mục đất được chia thành mấy nhóm, mấy loại? Đây là câu hỏi mà Luật Đất đai qua các thời kỳ đều trả lời - Điều 11 Luật Đất đai năm 1987, Điều 11 Luật Đất đai năm 1993, Điều 13 Luật Đất đai năm 2003, Điều 10 Luật Đất đai năm 2013, Điều 9 Luật Đất đai năm 2024.

Hai là câu hỏi nội hàm “đất ở là gì”, “đất lâm nghiệp là gì”, “thổ cư là gì”? Suốt hơn hai thập kỷ, câu trả lời không nằm ở luật, mà nằm ở phụ lục các thông tư về nghiệp vụ thống kê, kiểm kê đất đai. Phải đến Nghị định số 102/2024/NĐ-CP, nội hàm chi tiết của cả ba nhóm đất mới được đưa lên cấp nghị định (Điều 4, Điều 5, Điều 6).

Ba là câu hỏi xác định một thửa đất cụ thể, trên một tờ giấy cụ thể, thuộc loại đất nào? Đây mới là câu hỏi mà cán bộ cấp xã, doanh nghiệp và người dân đối mặt hằng ngày. Cấp luật chỉ mới có điều khoản riêng cho câu hỏi này từ Luật Đất đai năm 2013, nay là Điều 10 Luật Đất đai năm 2024.

Những vướng mắc dai dẳng nhất trên thực tiễn “đất chữ T”, “thổ cư”, “thổ canh”, “vườn tạp” đều nằm ở chỗ giao nhau của câu hỏi thứ hai và thứ ba. Chúng không phải là những khái niệm “dân gian” như nhiều người vẫn nghĩ. Chúng từng là quy phạm chính thức, có văn bản ban hành, có định nghĩa, có ký hiệu. Vấn đề là các văn bản ấy đã hết hiệu lực, còn những thửa đất mà chúng mã hóa thì vẫn đang được giao dịch, thế chấp, bồi thường, tranh chấp.

Bài viết này truy nguyên chế định phân loại đất từ khi có quy định đầu tiên, đối chiếu qua các thời kỳ Luật Đất đai, và phân tích bốn di sản cụ thể mà chúng tôi thường xuyên gặp trong công tác tư vấn.

Phần I. Nguồn cội phân loại đất sinh ra từ nghiệp vụ điều tra, thống kê (1977 – 1981)

1.1. Mốc 1977: “thổ cư” xuất hiện với tư cách một cột trong phiếu điều tra

Văn bản sớm nhất còn truy được đặt ra nội hàm “thổ cư” là Quyết định số 339-VP/ĐKRĐ ngày 27/8/1977 của Tổng cục Thống kê ban hành Danh mục phiếu điều tra và biểu tổng hợp, kèm bản giải thích hướng dẫn cách ghi chép tổng hợp kết quả điều tra đất. Theo Mục II của Quyết định này, Cột 10 – Thổ cư ghi những khu đất để xây cất nhà ở, nhà tắm, nhà bếp, nhà vệ sinh, sân, đường đi lại, chuồng trại chăn nuôi gia đình.

Có thể thấy rõ ngay bản chất pháp lý của văn bản này là danh mục phiếu điều tra, không phải văn bản xác lập quyền. “Thổ cư” ra đời như một ô để đánh dấu trên biểu thống kê.

1.2. Thông tư số 469-TTg ngày 23/12/1977: “thổ cư” là một khái niệm gộp

Ngay trong năm đó, Thông tư số 469-TTg ngày 23/12/1977 của Thủ tướng Chính phủ, tại Điều 3, quy định đất thổ cư cần thống kê theo hiện trạng và căn cứ vào ranh giới hợp pháp, trong đó phải phân biệt rõ: (i) đất xây dựng bao gồm diện tích để xây dựng nhà ở, nhà tắm, nhà vệ sinh, sân đường đi lại và chuồng trại chăn nuôi gia đình; (ii) đất sản xuất nông nghiệp bao gồm vườn tược, ruộng nương; (iii) ao hồ. Văn bản còn có một quy định rất đặc trưng cho hoàn cảnh lịch sử: những diện tích trước đây vốn là thổ cư mà trong chiến tranh bị san ủi, đốt phá nhà cửa, nay chủ cũ chưa trở về xây dựng lại nhà ở, dù đang bỏ hoang vẫn tính là đất thổ cư.

Điểm mấu chốt cần ghi nhớ ngay là từ năm 1977, “thổ cư” đã được định nghĩa là một khái niệm gộp ba thành phần: đất xây dựng + đất sản xuất nông nghiệp (vườn, ruộng nương) + ao hồ. Nghĩa dân gian phổ biến hôm nay  “thổ cư tức là đất ở” không phải là nghĩa gốc của thuật ngữ này. Đây là nguyên nhân trực tiếp của phần lớn tranh chấp về diện tích đất ở đối với các thửa đất có nguồn gốc trước năm 1980.

1.3. Chỉ thị số 299-TTg ngày 10/11/1980 và bộ hồ sơ 299

Chỉ thị số 299-TTg ngày 10/11/1980 của Thủ tướng Chính phủ về công tác đo đạc, phân hạng và đăng ký thống kê ruộng đất trong cả nước đã tạo ra bộ tài liệu quan trọng nhất mà đến nay vẫn được viện dẫn hằng ngày: bản đồ giải thửa 299, sổ đăng ký ruộng đất, biên bản xét duyệt của Hội đồng đăng ký ruộng đất cấp xã.

Về ký hiệu, theo trả lời chính thức đăng trên Cổng Thông tin điện tử Chính phủ, theo Bản đồ 299 lập theo Chỉ thị số 299-TTg năm 1980 thì ký hiệu “T” là đất thổ cư gồm đất ở và đất vườn, ao.

Giá trị pháp lý của bộ hồ sơ này hiện vẫn còn giá trị, giấy tờ được lập trong quá trình đăng ký ruộng đất theo Chỉ thị số 299-TTg là một trong các loại giấy tờ về quyền sử dụng đất được liệt kê tại Điều 137 Luật Đất đai năm 2024 (kế thừa từ Điều 100 Luật Đất đai năm 2013 và Điều 18 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP).

1.4. Quyết định số 56-ĐKTK ngày 05/11/1981: “thổ cư” mở rộng đến mức bao trùm cả đất chuyên dùng

Quyết định số 56-ĐKTK ngày 05/11/1981 của Tổng cục Quản lý ruộng đất ban hành bản quy định về thủ tục đăng ký thống kê ruộng đất trong cả nước quy định loại đất khu vực thổ cư là đất xây dựng trong các khu dân cư thành thị và nông thôn, trừ thổ canh, ao hồ, đường đi lại trong thôn xóm đã đo đạc tách ra; bao gồm đất ở và đất xây dựng các công trình phục vụ lợi ích toàn dân trong các lĩnh vực văn hóa, y tế, giáo dục, thể dục thể thao, nghỉ mát, du lịch; các trụ sở cơ quan, đoàn thể, tôn giáo; kho tàng, cơ sở nông lâm nghiệp như chuồng trại chăn nuôi, trạm sửa chữa.

Đến đây, có 02 nhận định quan trọng:

Thứ nhất, nội hàm “thổ cư” tại Quyết định số 56-ĐKTK năm 1981 rộng hơn cả năm 1977: nó bao trùm cả cái mà từ năm 1993 trở đi được gọi là “đất chuyên dùng” (trụ sở cơ quan, đất y tế, giáo dục, tôn giáo, kho tàng). Cùng một từ, trong vòng bốn năm, đã mang hai nội hàm khác nhau đáng kể.

Thứ hai, “thổ canh” xuất hiện lần đầu ở đây với tư cách là cái bị loại trừ  “trừ thổ canh, ao hồ, đường đi lại trong thôn xóm”. Thuật ngữ này chưa bao giờ được định nghĩa trong bất kỳ văn bản quy phạm nào, mà chỉ tồn tại như phần bù của “thổ cư”.

1.5. Nhận định về nguồn cội của phân loại đất giai đoạn 1977 - 1981

Bốn văn bản trên có ba đặc điểm chung: (i) đều do cơ quan chuyên môn ban hành, không phải luật; (ii) đều có mục đích đo đếm, thống kê, lập kế hoạch, không phải xác lập quyền tài sản; (iii) đều dùng tiêu chí hỗn hợp vừa theo mục đích sử dụng, vừa theo khu vực địa bàn (“khu vực thổ cư”).

Ở thời điểm đó, điều này hoàn toàn hợp lý. Quyền sử dụng đất khi ấy chưa phải là tài sản có thể chuyển nhượng, thế chấp, góp vốn. Phân loại đất là công cụ để đếm, không phải công cụ để định đoạt quyền và tiền.

Vấn đề chỉ phát sinh khi chức năng thực tế của chế định này thay đổi, còn vị trí của nó trong thang bậc văn bản quy phạm pháp luật thì không.

Phần II. Phân loại đất tại cấp luật qua năm kỳ Luật đất đai

2.1. Bảng đối chiếu

2.2. Bước ngoặt năm 2003 và một hệ quả ít được nói tới

Giai đoạn 1987 – 2003 dùng tiêu chí hỗn hợp: vừa theo mục đích sử dụng (nông nghiệp, lâm nghiệp, chuyên dùng), vừa theo địa bàn hành chính (đất đô thị, đất khu dân cư nông thôn). Sự pha trộn này tạo chồng lấn nội tại: một thửa đất trồng lúa nằm trong nội thị vừa là “đất nông nghiệp” vừa nằm trong “đất đô thị”.

Luật Đất đai năm 2003 bỏ hoàn toàn tiêu chí địa bàn, chuyển sang tiêu chí đơn nhất là mục đích sử dụng với 03 nhóm. Cấu trúc này được Luật Đất đai năm 2013 và Luật Đất đai năm 2024 kế thừa nguyên vẹn. Nói cách khác, ở cấp luật, khung phân loại đất của Việt Nam đã ổn định liên tục hơn hai thập kỷ.

Nhưng bước ngoặt năm 2003 để lại một hệ quả mà đến nay vẫn chưa được xử lý dứt điểm: toàn bộ hồ sơ, giấy tờ, bản đồ được lập trước năm 2003 đều dùng hệ khái niệm cũ, trong khi hệ khái niệm mới không có bảng chuyển đổi, chuyển tiếp chính thức sang hệ cũ. “Đất khu dân cư nông thôn” của Luật Đất đai năm 1993 không tương đương với “đất ở tại nông thôn” của Luật Đất đai năm 2003; “thổ cư” của năm 1981 lại càng không.

2.3. Một chi tiết quan trọng là các văn bản dưới luật đi trước luật

Quyết định số 237/QĐ-LB ngày 03/8/1989 của Liên Tổng cục Quản lý ruộng đất – Tổng cục Thống kê đã tách loại “đất khu vực thổ cư” trước đây thành “đất khu dân cư” (gồm đất ở thành thị và đất ở nông thôn) và “đất chuyên dùng” (bao gồm đất xây dựng, đất đường giao thông, đất thủy lợi…).

Việc tách này diễn ra năm 1989, trước Luật Đất đai năm 1993 bốn năm. Nghĩa là cấu trúc phân loại thực chất được định hình ở tầng văn bản chuyên môn, rồi sau đó mới được luật hóa. Đây là biểu hiện sớm nhất của một đặc điểm kéo dài đến tận hôm nay: Văn bản dưới luật quyết định nội dung, sau đó luật ghi nhận tên gọi.

Phần III. Văn bản dưới luật và mốc quan trọng bị lãng quên (Quyết định số 507/1999/QĐ-TCĐC)

3.1. Chuỗi văn bản đặt ký hiệu và nội hàm loại đất

3.2. Vì sao Quyết định số 507/1999/QĐ-TCĐC đáng được nhắc đến riêng

Quyết định số 507/1999/QĐ-TCĐC ngày 12/10/1999 của Tổng cục Địa chính ban hành hệ thống biểu mẫu thống kê diện tích đất đai, phục vụ công tác kiểm kê đất đai năm 2000. Đây là văn bản nghiệp vụ cho cuộc Tổng kiểm kê đất đai năm 2000, cuộc kiểm kê toàn quốc quy mô lớn đầu tiên được thực hiện dưới Luật Đất đai năm 1993, trên nền bản đồ và sổ sách đã lập theo Chỉ thị số 299-TTg.

Trong Quyết định này có định nghĩa: “Đất vườn tạp là diện tích đất vườn gắn liền với đất ở thuộc khuôn viên của mỗi hộ gia đình trong các khu dân cư trồng xen kẽ giữa các loại cây hàng năm với cây lâu năm hoặc giữa các cây lâu năm mà không thể tách riêng để tính diện tích cho từng loại.”

Hãy đọc kỹ mệnh đề cuối: “mà không thể tách riêng để tính diện tích cho từng loại”.

Đây là một định nghĩa pháp lý được xây dựng trên chính sự bất lực của phép đo. “Vườn tạp” không được định nghĩa bằng một đặc điểm khách quan của thửa đất, mà bằng việc người đo không tách được. Một loại đất ra đời từ giới hạn kỹ thuật của nghiệp vụ kiểm kê, rồi sau đó được ghi vào Giấy chứng nhận, trở thành căn cứ xác định quyền và nghĩa vụ tài chính của hàng triệu hộ gia đình.

Đây là minh chứng cô đọng nhất cho luận điểm xuyên suốt bài viết: phân loại đất ở Việt Nam sinh ra từ nghiệp vụ thống kê, rồi âm thầm chuyển hóa thành công cụ định đoạt quyền tài sản, mà không được nâng tầng tương ứng.

Phần IV. Bốn di sản cụ thể và cách xử lý

4.1. “Đất chữ T”: một ký hiệu, ba nội hàm, ba kết quả pháp lý

Nguồn: tổng hợp từ trả lời của Bộ Tài nguyên và Môi trường (nay là Bộ Nông nghiệp và Môi trường) và Cổng Thông tin điện tử Chính phủ.

Loại đất ký hiệu “T” được kê khai theo Chỉ thị số 299-TTg là đất thổ cư gồm cả đất ở và đất vườn, ao, chứ không hoàn toàn là đất ở. Ngược lại, đối với diện tích được kê khai, đăng ký hoặc đo đạc theo Quyết định số 499-QĐ/ĐC năm 1995 và Quyết định số 719/1999/QĐ-ĐC năm 1999 thì loại đất ký hiệu “T” được xác định là đất ở.

Hệ quả thực tiễn. Cùng một chữ cái trên hai tờ tài liệu khác thời kỳ dẫn tới hai kết quả hoàn toàn khác nhau về diện tích đất ở được công nhận, về tiền sử dụng đất phải nộp, và về mức bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Với thửa đất 500 m² ghi “T” trên hồ sơ 299, phần được công nhận là đất ở có thể chỉ là một phần nhỏ; cũng thửa đất ấy, nếu chữ “T” đến từ bản đồ địa chính lập sau năm 2000, thì toàn bộ là đất ở.

Vậy nên thực tế đọc ký hiệu phải kèm đọc niên đại tài liệu và văn bản đã sinh ra ký hiệu đó, bước đầu tiên mọi hồ sơ xác minh nguồn gốc đất là xác định tài liệu này được lập theo văn bản nào, năm nào, trước khi đọc bất kỳ ký hiệu nào trên đó.

4.2. “Thổ cư”: khái niệm gộp bị hiểu thành khái niệm đơn

Như đã phân tích tại Phần I, “thổ cư” theo Thông tư số 469-TTg năm 1977 và Quyết định số 56-ĐKTK năm 1981 là khái niệm gộp. Nghĩa dân gian hôm nay (“thổ cư = đất ở”) là kết quả của quá trình thu hẹp nghĩa qua nhiều thập kỷ, không có văn bản nào tuyên bố sự thu hẹp đó.

Điểm đáng chú ý là Luật Đất đai năm 2024 vẫn dùng từ “thổ cư” tại khoản 6 Điều 141, quy định về việc xác định lại diện tích đất ở của hộ gia đình, cá nhân trong trường hợp thửa đất ở có vườn, ao, đất thổ cư đã được cấp giấy chứng nhận trước ngày 01/7/2004 nhưng Điều 3 về giải thích từ ngữ không giải thích “thổ cư” là gì.

Đây là một khoảng trống của luật đất đai hiện hành khi dùng một thuật ngữ có ba nội hàm lịch sử khác nhau mà không định nghĩa nó, trong một điều khoản trực tiếp quyết định diện tích đất ở được công nhận và nghĩa vụ tài chính kèm theo.

4.3. “Thổ canh”: thuật ngữ chưa bao giờ được định nghĩa

“Thổ canh” chỉ xuất hiện trong Quyết định số 56-ĐKTK năm 1981 với tư cách là phần bị loại trừ khỏi “khu vực thổ cư”. Không có bất kỳ đạo luật đất đai nào từ năm 1987 đến nay sử dụng thuật ngữ này. Trên thực tiễn, nó vẫn xuất hiện dày đặc trong đơn thư, hợp đồng chuyển nhượng viết tay, biên bản hòa giải tại cơ sở, di chúc.

Rủi ro pháp lý khi một hợp đồng chuyển nhượng ghi “đất thổ canh” không đủ để xác định loại đất theo bất kỳ căn cứ nào tại khoản 1 Điều 10 Luật Đất đai năm 2024. Hồ sơ sẽ rơi vào khoản 2 Điều 10 và được xử lý theo Điều 7 Nghị định số 102/2024/NĐ-CP, tức xác định theo hiện trạng sử dụng đất. Với thửa đất đã bỏ hoang hoặc đã thay đổi hiện trạng nhiều lần, kết quả có thể rất bất lợi cho người sử dụng đất.

4.4. “Vườn tạp”: loại đất biến mất khỏi luật nhưng còn nguyên trên Giấy chứng nhận

“Đất vườn tạp” được định nghĩa tại Quyết định số 507/1999/QĐ-TCĐC, sau đó xuất hiện trong biểu kiểm kê năm 2000 và trên hàng loạt Giấy chứng nhận cấp giai đoạn cuối thập niên 1990 – đầu 2000. Từ Luật Đất đai năm 2003 trở đi, loại đất này không còn tồn tại trong danh mục ở bất kỳ cấp văn bản nào.

Một ví dụ điển hình đã được cơ quan nhà nước trả lời công khai: Giấy chứng nhận cấp năm 2002 ghi loại đất “vườn”, thời hạn sử dụng lâu dài. Khi cấp đổi Giấy chứng nhận, do quy định về cấp đổi yêu cầu trường hợp Giấy chứng nhận đã cấp trước đây xác định thời hạn sử dụng đất nông nghiệp là lâu dài thì phải xác định lại thời hạn theo Luật Đất đai năm 2013, thời hạn được xác định lại là 50 năm.

Nghĩa là người sử dụng đất “mất” tính ổn định lâu dài của quyền  không phải vì họ vi phạm gì, mà vì hệ phân loại đất thay đổi giữa hai kỳ luật. Đây chính xác là loại chi phí chuyển tiếp mà mỗi lần thay đổi phân loại đất đều tạo ra, và cũng chính là loại chi phí mà các báo cáo đánh giá tác động chính sách thường không định lượng.

Đối với hồ sơ vườn, ao trong cùng thửa đất ở, hiện nay cần xử lý theo Điều 141 Luật Đất đai năm 2024 (xác định diện tích đất ở khi công nhận quyền sử dụng đất), trong đó khoản 6 cho phép xác định lại diện tích đất ở đối với Giấy chứng nhận cấp trước ngày 01/7/2004 khi người sử dụng đất có nhu cầu hoặc khi Nhà nước thu hồi đất. Trình tự, thủ tục được quy định chi tiết tại Điều 29 và khoản 1, khoản 17 Điều 37 Nghị định số 101/2024/NĐ-CP ngày 29/7/2024.

Phần V. Cơ chế nào đưa di sản cũ vào hồ sơ hôm nay

Câu hỏi tự nhiên là tại sao những khái niệm của năm 1977, 1981, 1995, 1999 vẫn phải được đọc hiểu vào năm 2026?

Câu trả lời nằm ở chính cấu trúc của Luật Đất đai năm 2024.

Điều 10 Luật Đất đai năm 2024 quy định căn cứ xác định loại đất theo thứ tự: Giấy chứng nhận (các thế hệ mẫu khác nhau); giấy tờ về quyền sử dụng đất quy định tại Điều 137 đối với trường hợp chưa được cấp Giấy chứng nhận; quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

Điều 137 Luật Đất đai năm 2024 liệt kê các loại giấy tờ về quyền sử dụng đất có trước ngày 15/10/1993 trong đó có giấy tờ lập trong quá trình đăng ký ruộng đất theo Chỉ thị số 299-TTg.

Ghép hai điều này lại thì luật hiện hành bắt buộc cơ quan xác định loại đất phải đọc tài liệu của các thời kỳ trước. Nhưng không có văn bản quy phạm nào cung cấp bảng chuyển đổi giữa hệ khái niệm cũ và hệ khái niệm hiện hành.

Khi tài liệu cũ không khớp, hồ sơ chuyển sang Điều 7 Nghị định số 102/2024/NĐ-CP:

- Trường hợp không có giấy tờ theo quy định tại khoản 1 Điều 10 Luật Đất đai thì việc xác định loại đất căn cứ vào hiện trạng sử dụng đất.

- Trường hợp có giấy tờ theo khoản 1 Điều 10 Luật Đất đai mà loại đất trên giấy tờ khác với phân loại đất tại Điều 9 Luật Đất đai và các Điều 4, 5, 6 Nghị định số 102/2024/NĐ-CP thì loại đất được xác định theo Điều 9 Luật Đất đai và các Điều 4, 5, 6 Nghị định này.

- Trường hợp có giấy tờ theo điểm b khoản 1 Điều 10 Luật Đất đai, đã sử dụng đất từ ngày 15/10/1993 trở về sau, trên giấy tờ thể hiện loại đất nông nghiệp nhưng hiện trạng đang sử dụng vào mục đích phi nông nghiệp thì loại đất được xác định theo hiện trạng như trường hợp quy định tại khoản 3 Điều 138 Luật Đất đai.

Đây là điểm mấu chốt. Quy tắc “xác định theo Điều 9 Luật Đất đai và các Điều 4, 5, 6 Nghị định số 102/2024/NĐ-CP” nghe rất gọn, nhưng nó giả định rằng người thực thi có thể chuyển đổi được loại đất ghi trên giấy tờ cũ sang danh mục mới. Với chữ “T” trên hồ sơ 299, việc chuyển đổi ấy không phải là một phép tra bảng, nó đòi hỏi phải xác định niên đại tài liệu, xác định văn bản nghiệp vụ đã sinh ra ký hiệu, rồi mới suy ra nội hàm gốc.

Không có văn bản quy phạm nào hiện nay cung cấp bảng chuyển đổi đó. Đây chính là chỗ mà cán bộ chuyên môn thực hiện nhiệm vụ trực tiếp thực hiện phần lớn thủ tục về đất đai đang thiếu công cụ nhất, và cũng là chỗ phát sinh khiếu nại, khiếu kiện nhiều nhất.

Phần VI. Bảng chuyển đổi thực hành

Bảng dưới đây là công cụ chúng tôi sử dụng trong công tác tư vấn, tổng hợp từ các văn bản đã dẫn. Đây là tài liệu tham khảo nghiệp vụ, không thay thế cho việc đối chiếu bản gốc tài liệu trong từng hồ sơ cụ thể.

Phần VII. Bốn nhận định và bốn khuyến nghị

7.1. Bốn nhận định

Một là, phân loại đất Việt Nam có ba tầng biến động với tốc độ rất khác nhau. Tầng luật ổn định từ năm 2003 (03 nhóm theo mục đích sử dụng). Tầng danh mục loại đất thay đổi qua mỗi kỳ luật. Tầng mã và chỉ tiêu thống kê thay đổi gần như theo mỗi kỳ kiểm kê 05 năm. Mọi tranh luận về “đơn giản hóa phân loại đất” đều lệch pha nếu không nói rõ đang bàn về tầng nào.

Hai là, khiếm khuyết gốc không nằm ở số lượng loại đất mà ở vị trí đặt nội hàm. Suốt từ năm 1977 đến năm 2024, câu trả lời cho “loại đất đó là gì” nằm ở quyết định của cơ quan chuyên môn, rồi ở phụ lục thông tư về nghiệp vụ thống kê, kiểm kê. Nghị định số 102/2024/NĐ-CP với các Điều 4, 5, 6 là bước khắc phục đầu tiên và có ý nghĩa lớn hơn nhiều so với việc thêm bớt vài loại đất.

Ba là, mọi thay đổi phân loại đất đều tạo ra một lớp hồ sơ “mồ côi”. Đó là những thửa đất được mã hóa theo hệ khái niệm cũ, không có bảng ánh xạ chính thức sang hệ mới. Trường hợp Giấy chứng nhận ghi “vườn, lâu dài” cấp năm 2002 bị xác định lại thành 50 năm khi cấp đổi là ví dụ điển hình về chi phí thực mà người dân gánh chịu.

Bốn là, chi phí thực của mỗi lần thay đổi nằm ở hệ mã, không ở số lượng chỉ tiêu. Riêng lần chuyển đổi theo Luật Đất đai năm 2024 và Thông tư số 08/2024/TT-BTNMT đã có 24 mã loại đất bị loại bỏ hoặc phải ánh xạ sang mã khác và 12 mã mới được bổ sung. Mỗi mã thay đổi tương ứng với hàng trăm nghìn đến hàng triệu thửa đất phải được ánh xạ lại trên hồ sơ địa chính và cơ sở dữ liệu.

7.2. Bốn khuyến nghị đối với dự án Luật Đất đai (sửa đổi)

Một, ban hành Bảng chuyển đổi chính thức loại đất qua các thời kỳ, kèm theo nghị định quy định chi tiết. Bảng này phải đối chiếu tên gọi và ký hiệu loại đất từ Quyết định số 56-ĐKTK năm 1981, hồ sơ 299, Quyết định số 499-QĐ/ĐC năm 1995, Quyết định số 507/1999/QĐ-TCĐC, Quyết định số 719/1999/QĐ-ĐC, Thông tư số 1990/2001/TT-TCĐC và chuỗi thông tư 2007 – 2014 – 2018 – 2024 sang danh mục loại đất hiện hành. Đây là công cụ mà cán bộ cấp xã cần nhất và hiện hoàn toàn chưa có.

Hai, bổ sung giải thích thuật ngữ “đất thổ cư” tại điều về giải thích từ ngữ. Luật Đất đai năm 2024 đã sử dụng thuật ngữ này tại khoản 6 Điều 141 mà không định nghĩa. Nếu dự thảo Luật tiếp tục giữ cơ chế xác định lại diện tích đất ở, thì phải giải quyết dứt điểm việc “thổ cư” trong tài liệu trước năm 1990 là khái niệm gộp, không đồng nhất với đất ở.

Ba, khóa nguyên tắc nội hàm loại đất do Chính phủ quy định. Đề nghị ghi minh thị ngay tại điều về phân loại đất một câu có tính khóa: “Chính phủ quy định chi tiết các loại đất thuộc từng nhóm đất quy định tại Điều này” - giao cho Chính phủ, không giao cho Bộ trưởng, và không giao gián tiếp thông qua văn bản về thống kê, kiểm kê. Đồng thời giữ tại Luật điều khoản về căn cứ xác định loại đất. Nếu chỉ rút gọn danh mục ở cấp luật rồi lại giao chi tiết cho thông tư, khiếm khuyết vừa được khắc phục sau hơn hai thập kỷ sẽ tái lập chỉ sau hai năm.

Bốn, quy định điều khoản chuyển tiếp mang tính bảo vệ. Việc chuyển đổi mã loại đất trên cơ sở dữ liệu không làm phát sinh thủ tục hành chính đối với người sử dụng đất, không phải cấp đổi Giấy chứng nhận đã cấp, và không làm thay đổi quyền, nghĩa vụ đã được xác lập hợp pháp, bao gồm cả thời hạn sử dụng đất đã được ghi nhận.

Kết luận

Chế định phân loại đất của Việt Nam có một lịch sử gần năm mươi năm, bắt đầu từ một cột trong phiếu điều tra thống kê năm 1977. Nó ra đời như công cụ để đo đếm trong nền kinh tế kế hoạch, rồi âm thầm chuyển hóa thành công cụ định đoạt quyền tài sản và nghĩa vụ tài chính trong nền kinh tế thị trường mà không được nâng tầng hiệu lực pháp lý tương ứng.

Những vướng mắc mang tên “đất chữ T”, “thổ cư”, “thổ canh”, “vườn tạp” vì thế không phải là chuyện tồn đọng lịch sử sẽ tự tiêu biến theo thời gian. Chúng được tái sản sinh mỗi ngày, bởi chính Điều 10 và Điều 137 Luật Đất đai năm 2024 buộc cơ quan có thẩm quyền phải đọc lại hồ sơ của các thời kỳ trước, trong khi không có một bảng ánh xạ chính thức nào để đọc.

Định hướng đơn giản hóa phân loại đất trong dự án Luật Đất đai (sửa đổi) là đúng và cần thiết. Nhưng “đơn giản” cần được hiểu là đơn giản về cấu trúc, vững về hiệu lực pháp lý và ổn định về hệ mã chứ không phải cắt giảm số lượng tên gọi rồi đẩy độ phức tạp xuống văn bản dưới luật, để rồi tạo thêm một lớp hồ sơ “mồ côi” nữa cho hai mươi năm tới.

Nguồn tài liệu:

- Luật Đất đai số 31/2024/QH15: Điều 9 (phân loại đất), Điều 10 (căn cứ xác định loại đất), Điều 137 (giấy tờ về quyền sử dụng đất), Điều 138, Điều 141 (xác định diện tích đất ở khi công nhận quyền sử dụng đất).

-  Nghị định số 102/2024/NĐ-CP ngày 30/7/2024: Điều 4, Điều 5, Điều 6 (nội hàm các loại đất), Điều 7 (xác định loại đất khi không có giấy tờ hoặc giấy tờ không khớp).

- Nghị định số 101/2024/NĐ-CP ngày 29/7/2024: Điều 29, khoản 1 và khoản 17 Điều 37 (trình tự, thủ tục xác định lại diện tích đất ở).

- Thông tư số 08/2024/TT-BTNMT (mã ký hiệu và chỉ tiêu thống kê, kiểm kê đất đai).

-  Luật Đất đai năm 1987 (Điều 11); Luật Đất đai năm 1993 (Điều 11); Luật Đất đai năm 2003 (Điều 13); Luật Đất đai năm 2013 (Điều 10, Điều 11).

- Quyết định số 339-VP/ĐKRĐ ngày 27/8/1977 của Tổng cục Thống kê.

- Thông tư số 469-TTg ngày 23/12/1977 của Thủ tướng Chính phủ.

-  Chỉ thị số 299-TTg ngày 10/11/1980 của Thủ tướng Chính phủ.

- Quyết định số 56-ĐKTK ngày 05/11/1981 của Tổng cục Quản lý ruộng đất.

- Quyết định số 237/QĐ-LB ngày 03/8/1989 của liên Tổng cục Quản lý ruộng đất – Tổng cục Thống kê.

- Quyết định số 499-QĐ/ĐC ngày 27/7/1995 của Tổng cục Địa chính.

- Quyết định số 507/1999/QĐ-TCĐC ngày 12/10/1999 của Tổng cục Địa chính.

- Quyết định số 719/1999/QĐ-ĐC ngày 30/12/1999 của Tổng cục trưởng Tổng cục Địa chính.

- Thông tư số 1990/2001/TT-TCĐC ngày 30/11/2001 của Tổng cục Địa chính.

-  Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi), dự thảo số 01 ngày 20/7/2026: Điều 3, Điều 4, Điều 8.

Bài viết thể hiện quan điểm nghiên cứu của tác giả, không thay thế cho ý kiến tư vấn pháp lý đối với một hồ sơ cụ thể. Mọi trao đổi về nội dung bài viết hoặc nhu cầu tư vấn xác minh nguồn gốc đất, xác định loại đất, xác định lại diện tích đất ở, xin liên hệ Công ty Thanh Hà.